Esposto alla magistratura sull’ordinanza balneare 2008

ECC.MA PROCURA DELLA REPUBBLICA

presso il TRIBUNALE DI LIVORNO

Esposto

Il sottoscritto, Gabriele Volpi, nella qualità di Presidente del Gruppo Consiliare dei Verdi nel Consiglio Comunale di Livorno, assistito ai fini del presente atto dall’ Avv. Giancarlo Altavilla, con Studio in Pisa, Piazza Giuseppe Mazzini, 5,

ESPONE

- che con le ordinanze del Dirigente dell’Ufficio Demanio Marittimo del Comune di Livorno, Dott. Maurizio Lenzi, del 25 maggio 2007, n. 41497 e del 23 maggio 2008, n. 42980, è stata disciplinata l’attività di balneazione sul litorale livornese, nella precedente e nella corrente stagione estiva;

- che dette ordinanze contiene la deroga al (in verità, la violazione del) precetto legislativo contenuto all’art. 1, co. 251, lett. e), della legge 27.12.2006, n. 296, secondo cui ogni concessionario di aree demaniali marittime deve consentire il libero e gratuito accesso al mare;

- che con la violazione della norma citata, il Dirigente comunale, per un verso, ha negato alla collettività un diritto sancito dalla legge, per l’altro, ha garantito un ingiusto vantaggio ai concessionari degli stabilimenti balneari che, a Livorno, differentemente dal resto d’Italia, non devono consentire l’accesso al mare per il tramite del loro stabilimento;

- che sulla stridente contrarietà all’ordinamento delle ordinanze comunali in oggetto non possono esservi dubbi, in quanto l’art. 1, co. 251, lett. e), della legge 27.12.2006, n. 296, ha sancito ‘l’obbligo per i titolari delle concessioni (demaniali marittime) di consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione’;

- che detto precetto legislativo era già stabilmente presente nell’Ordinamento, ad opera di ripetuti atti, di grado regolamentare, che di anno in anno avevano sancito il principio della insopprimibile libertà di transito dei cittadini al mare;

- che la norma di legge è chiara e di facile interpretazione, ed ha stabilito che l’accesso al mare da parte di tutti, anche attraverso il passaggio su aree cedute in concessione dalla p.a. a terzi privati, deve essere libero e gratuito: ciò che in altri termini vuol dire che i titolari degli stabilimenti balneari, devono consentire il transito di chiunque, passando attraverso la loro area, intenda ‘raggiungere la battigia, anche al fine di balneazione’;

- che la norma non contiene, né consente, eccezioni;

- che il comma 251 dell’art. 1, l. 296/06, sancisce un precetto generale e non permette distinzioni ‘applicative’, per esempio tra tipi di costa marina o tra i casi in cui l’accesso al mare sia più o meno comodo; essa sancisce un diritto dei cittadini in generale, lasciando che siano essi a decidere da quale punto della costa accedere al mare;

- che il comma 251 in parola non ha la funzione di ‘bilanciare’ la quantità di litorale ceduto in concessione, con alcuni ’spazi’ da riservare al transito libero e gratuito dei cittadini, così che, nel caso di un litorale sufficientemente ‘libero’, il diritto di accesso al mare dagli stabilimenti possa essere denegato;

- che il legislatore, con l’art. 1, co. 251, l. 296/06, ha sancito il principio della libera accessibilità al mare da ogni punto della costa, cui poi ha aggiunto quello contenuto nel successivo comma 254 della medesima norma, ove ha disposto che, in sede di redazione dei piani di utilizzazione degli arenili, le regioni devono ‘individuare un corretto equilibrio tra le aree concesse a soggetti privati e gli arenili liberamente fruibili’;

- che è di tutta evidenza l’illiceità delle ordinanze per la balneazione 2007 e 2008 del Comune di Livorno, indicata in premessa, nella parte in cui stabilisce di non applicare la norma di legge fin qui esaminata;

- che essa si fonda su due presupposti, entrambi affatto errati: il primo è dato dal fatto che la norma dell’art. 1, co. 251, l. 296/06, ‘risponde alla ratio di garantire un rapporto equilibrato tra le aree concesse a soggetti privati e gli arenili liberamente fruibili’ e, pertanto, risultando il litorale livornese in buona parte ‘libero’, i tratti di costa oggetto di concessione possono essere esentati dall’obbligo di garantire a chi lo richieda il libero accesso al mare. L’assunto è privo di ogni riscontro; anzi, è smentito dalla facile lettura sistematica dei commi 251 e 254 dell’art. 1, l. 296/06;

- che come già evidenziato, il dato normativo è il seguente: il comma 251 sancisce un precetto, generale e astratto e di immediata applicazione: ‘l’obbligo dei titolari di concessione di consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione’; il comma 254, contiene invece una norma ‘di programma’, ossia ad attuazione differita, rimessa all’azione della p.a., e stabilisce che, in sede di redazione dei piani di utilizzazione degli arenili, le regioni ‘devono individuare un corretto equilibrio tra le aree concesse a soggetti privati e gli arenili liberamente fruibili’; e devono altresì (ovvero, oltre a quanto appena indicato), nei medesimi p.u.a., espressamente ‘individuare le modalità e la collocazione dei varchi necessari al fine di consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione’;

- che tanto basta per evidenziare il grossolano equivoco in cui è incorso il Comune di Livorno nel ritenere che la presenza di tratti di arenile liberi, possa consentire di non applicare la norma dell’art. 1, co. 251, l. 296/06, a quelli oggetto di concessione d’uso;

- che il secondo presupposto su cui il Comune di Livorno ha fondato l’ordinanza balneare in contestazione attiene invece alle ‘peculiarità morfologiche della costa’, spesso priva di sabbia, e alle ‘caratteristiche edificative e strutturali degli insediamenti balneari’, che spesso occupano lo spazio fino al mare, innanzi al quale non v’è il bagnasciuga. Ora, la morfologia della costa è un dato completamente irrilevante; la logica, prima della Legge, impone di dire che il riconoscimento del diritto di accesso al mare non può dipendere da come è conformata la costa marina, né dal fatto che l’immersione in mare sia più o meno agevole;

- che il legislatore ha stabilito che al mare deve potersi accedere liberamente e gratuitamente, e tale precetto può trovare attenuazioni solo soggettive e fattuali (connesse anche alla maggiore o minore comodità di certi accessi), non mai delle deroghe generali (e generiche) che ne neghino la cogenza. Sia peraltro detto per inciso che la costa livornese, pur rocciosa, non è impervia, e che l’immersione in mare dagli scogli è non solo sempre possibile, ma spesso il modo preferito da molti di accedere al mare.

E tanto basterebbe; si aggiunga:

- che anche il riferimento alle caratteristiche costruttive degli stabilimenti balneari è incongruo: prima di tutto perché il modo in cui sono stati costruiti i bagni non può essere una ragione per interdire l’accesso erga omnes al mare; e poi perché è jus receptum quello secondo cui ‘la spiaggia, cioè quegli spazi contigui lasciati scoperti dalle acque nel loro volume originario, che risultano necessari e strumentali al soddisfacimento delle esigenze della collettività, di accesso, sosta e transito, deve essere definita dalla p.a. mediante accertamenti specifici per ogni singolo tratto di riva, rivolti a stabilire, in relazione alle caratteristiche dei luoghi, la porzione di terreno coinvolta dalle menzionate esigenze generali’ (Cfr. Trib. Sup. Acque, 23.3.1988, n. 26; Trib. Acque Lombardia, 26.1.1988; Cass., 14.12.1981, n. 6591). Il che vuole significare che a fronte dell’obbligo sancito dal legislatore di consentire il libero transito al mare, la p.a. non solo non può stabilire deroghe, ma, anzi, deve indicare ‘per ogni singolo tratto di riva’, e quindi per ogni concessione demaniale, quale sia lo spazio (edificato o meno, poco importa) deputato a soddisfare le esigenze collettive di fruizione del mare;

- che con le ordinanze in contestazione il Dirigente del Comune di Livorno ha proceduto al contrario: invece di imporre agli stabilimenti balneari il rispetto della norma di legge a garanzia della pubblica fruizione del mare, così sancendo la recessività dell’interesse privato su quello pubblico, ha ritenuto di poter esentare i concessionari livornesi dalla applicazione del principio di civiltà del libero accesso al mare, ciò a causa della conformazione degli stabilimenti balneari che, estendendosi fino al mare, ne avrebbero privatizzato l’uso, addirittura oltre la volontà del legislatore;

- che proprio il fatto che il diritto al libero accesso al mare sia stato voluto dal Legislatore consente e impone di evidenziare anche l’incongruità del ‘parere formale’ espresso dall’Ufficio di Gabinetto della Vice Presidenza del Consiglio, cui l’ordinanza comunale in parola fa generoso cenno;

- che è fin troppo evidente che un Ufficio ‘politico’ dalle competenze generiche, non ha la potestà di esprimere pareri che possano rappresentare il fondamento interpretativo delle norme di legge, vieppiù quando, come nella specie, si spingono fino al punto di attestare, incomprensibilmente, la inapplicabilità di una norma a fatti e situazioni che essa non consente di sottrarre alla sua generale applicazione;

- che quanto fin qui affermato evidenzia la illegittimità/illiceità dell’ordinanza balneare del Comune di Livorno;

- che l’indiscutibile sottrazione all’uso pubblico del demanio marittimo integra gli estremi del reato di cui all’art. 1161, n. 1, cod. nav., con la conseguenza che quanto inopinatamente stabilito a favore dei concessionari livornesi è un ingiusto vantaggio a scapito della collettività;

- che al fine di ricondurre alla legittimità il regime balneare di Livorno nella scorsa stagione, Gabriele Volpi insieme all’On. Angelo Bonelli, già Capo Gruppo dei Verdi alla Camera dei Deputati hanno formalmente, quanto inutilmente, diffidato il Dirigente comunale che ha adottato l’ordinanza del maggio 2007 ad annullarla;

- che quanto rappresentato viene sottoposto al vaglio della Magistratura penale affinché l’Ecc.ma Procura della Repubblica di Livorno, fatte le dovute valutazioni, persegua coloro che dovessero essere ritenuti responsabili dei reati che saranno eventualmente ravvisabili nei fatti sopra narrati.

Livorno, 24 luglio 2008

Gabriele Volpi

Avv. Giancarlo Altavilla

Allegati:

- ordinanza dirigenziale 25 maggio 2007, n. 41497;

- parere dell’Ufficio del Vice Presidente del Consiglio del 17 maggio 2007;

- atto di significazione e diffida del 2 luglio 2007;

- ordinanza dirigenziale 23 maggio 2008, n. 42980.